城镇化改革要从重点领域和关键环节突破

城镇化改革要从重点领域和关键环节突破

由国务院发展研究中心和世界银行联合推出的大型研究报告——《中国：推进高效、包容、可持续的城镇化》(下称“报告”)3月25日在北京发布。针对报告中的核心观点，围绕我国城镇化过程中存在的问题，报告中方执行负责人之一、国务院发展研究中心副主任韩俊接受了中国经济时报记者的专访。　　城镇化不是灵丹妙药，而是把双刃剑　　中国经济时报：报告提出，中国要推进高效、包容、可持续的城镇化。请介绍一下，报告中的观点是基于我国怎样的城镇化发展现状做出的？　　韩俊：当前，我国正在经历人类历史上最大规模的人口城镇化过程。1978—2013年，我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%，年均提高1.02个百分点。预计我国城镇化水平的峰值在70%—75%之间。2020年将达到60%左右，2030年将达到66%左右。从2011年至2030年的20年间，我国将新增城镇人口3亿人左右。　　在这一过程中，城镇化将成为我国扩大内需的最大潜力所在。比如，有效利用城市基础设施建设改造空间，将释放内需潜力；壮大中等收入群体，使城市经济的增长更趋向消费驱动；依靠创新促进制造业转型升级，挖掘产业升级中的投资潜力；充分挖掘和释放服务业蕴含的发展潜力。　　但有机遇，必然也有挑战。当前我国城镇化面临着四大风险。　　一是大量农业转移人口不能平等享有基本公共服务，难以融入城市社会。现有城镇常住人口中有2.34亿农民工及其家属。不到4个城镇常住人口中，就有1个是流动人口。但城镇基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及农民工阶层。　　二是城镇用地规模扩张过快，城镇建设对“土地财政”依赖过大。2000—2011年，城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人口50.5%的增长速度。而在“土地财政”方面，1999—2012年，政府土地出让收入从514亿元增加到2.89万亿元。土地出让收入占地方财政收入的比重从1999年的9.2%提高到2009年的51.5%。　　三是城镇空间分布与资源承载能力不匹配，不同规模和层级的城镇发展不协调。我国城市的空间形态普遍呈现以主城区为主、“摊大饼”式向外蔓延发展；城市内部铺张浪费和过度密集并存，老城区过度拥挤，新城区贪大求洋；城市交通拥挤从特大城市向一般城市迅速蔓延，“城市病”逐步加重。　　四是城市水资源短缺和空气污染等问题突出，资源和环境压力逐步加大。当前，支撑城镇化加速发展的资源利用方式已难以为继。我国有69个资源枯竭型城市，占118个资源型城市的58.5%；400多个缺水城市，占661个城市的三分之二以上；500个大型城市中，只有不到1%的城市达到世界卫生组织空气质量标准。资源的粗放利用及其导致的环境退化是城镇化面临的重大挑战。　　城镇化不是灵丹妙药，而是把双刃剑。如果我国城镇化目标明确、方向对头，走出一条新路，将有利于释放内需，有利于提高劳动生产率，有利于破解城乡二元结构，有利于促进社会公平和共同富裕；如果急于求成，片面追求统计意义上的城镇化率，则会面临巨大风险。　　正是基于以上我国城镇化发展的现状，报告提出“中国要推进高效、包容、可持续的城镇化”，从而化解城镇化进程中的风险，真正释放城镇化扩大内需的潜力，促进经济稳定增长，让百姓过上幸福和谐的生活。　　坚持问题导向，推进重点领域和关键环节的改革　　中国经济时报：报告提出，构建新型城镇化模式有六大优先改革领域，包括土地管理制度、户籍制度、城市融资、城市规划等。城镇化是一个大课题，涉及到经济、社会发展的方方面面，也正因此，与城镇化相关的改革领域众多。那么，为何优先选择这些领域进行改革？又该如何推进这些改革？　　韩俊：新型城镇化既是发展问题，更是改革问题。我们必须始终坚持把改革创新贯穿新型城镇化的各个环节，有效激发各类市场主体活力，提高资源配置效率，进一步解放和发展社会生产力。　　在城镇化推进过程中，要坚持问题导向，推进重点领域和关键环节的改革。　　首先，土地制度改革是推进城镇化绕不过去的难题。当前，我国耕地保护难度大，建设用地矛盾突出，违法违规用地易发多发，用地粗放浪费严重。　　要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革；建立工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度，防止农村土地过度集中于少数人手中，挤压农民就业空间；稳妥开展承包地、宅基地“两权”抵押贷款；解决好土地资源更加高效利用、土地增值收益更加公平分配问题等。　　其次，要加快户籍制度改革，解决农业转移人口在城镇落户问题。我认为，户籍制度改革的方向应该是注重社会公平，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇和差距，保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务，逐步创造居民自由迁徙的公平环境，还原户籍的人口登记功能。　　要全面放开建制镇和小城市落户限制，有序开放中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模；全面推行流动人口居住证制度，梯度赋予农民工同等权利；推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。　　第三，推进财税体制和投融资体制改革，解决城镇化的资金保障问题。最近的一系列研究给出的到2020年城镇化融资需求在20万亿元—50万亿元之间。国务院发展研究中心的两个课题分别预测的结果是：21.84万亿元(基于市民化人均成本的测算)和27.15万亿元(基于投资需求的测算)。按照现行的办法，城镇化的庞大投资需求难以满足。因为地方融资平台风险偏大，融资能力难以扩大；市政债发行尚存在法律等方面的限制，约束机制也没有建立起来；在现行体制下民间资金很难进入基础设施投资领域。　　在这种背景下，我国要建立多元可持续的资金保障机制，比如加强对地方融资平台的风险管控、扩大市政债发行规模、允许民间资本参与受限制产业的投资等；进一步改善税收结构，比如加快房产税立法并适时推进改革、用增值税代替服务业的营业税等；合理划分中央与地方在农民工公共服务支出上的责任，建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。　　第四，推进规划体制改革，解决好“一张蓝图干到底”的问题。　　在推进城镇化的过程中，要坚持科学规划，提高城镇建设水平。要依托现有山水脉络等独特风光，让城市融入自然；要保护和弘扬传统文化，延续城市历史文脉；要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖、少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。　　要推进以人为核心的城镇化，提高城市的宜居性。这就要求我们要改革规划管理方式、控制城市蔓延；加强规划的科学性，推进多规融合；完善规划制定中的公众参与。

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