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城镇化改革要从重点领域和关键环节突破

发布时间:2021-01-21 14:03:53 阅读: 来源:尿布厂家

城镇化改革要从重点领域和关键环节突破

由国务院发展研究中心和世界银行联合推出的大型研究报告——《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》(下称“报告”)3月25日在北京发布。针对报告中的核心观点,围绕我国城镇化过程中存在的问题,报告中方执行负责人之一、国务院发展研究中心副主任韩俊接受了中国经济时报记者的专访。  城镇化不是灵丹妙药,而是把双刃剑  中国经济时报:报告提出,中国要推进高效、包容、可持续的城镇化。请介绍一下,报告中的观点是基于我国怎样的城镇化发展现状做出的?  韩俊:当前,我国正在经历人类历史上最大规模的人口城镇化过程。1978—2013年,我国城镇常住人口从1.7亿人增加到7.3亿人,城镇化率从17.9%提升到53.7%,年均提高1.02个百分点。预计我国城镇化水平的峰值在70%—75%之间。2020年将达到60%左右,2030年将达到66%左右。从2011年至2030年的20年间,我国将新增城镇人口3亿人左右。  在这一过程中,城镇化将成为我国扩大内需的最大潜力所在。比如,有效利用城市基础设施建设改造空间,将释放内需潜力;壮大中等收入群体,使城市经济的增长更趋向消费驱动;依靠创新促进制造业转型升级,挖掘产业升级中的投资潜力;充分挖掘和释放服务业蕴含的发展潜力。  但有机遇,必然也有挑战。当前我国城镇化面临着四大风险。  一是大量农业转移人口不能平等享有基本公共服务,难以融入城市社会。现有城镇常住人口中有2.34亿农民工及其家属。不到4个城镇常住人口中,就有1个是流动人口。但城镇基本公共服务和社会保障没有普遍地、均等地惠及农民工阶层。  二是城镇用地规模扩张过快,城镇建设对“土地财政”依赖过大。2000—2011年,城镇建成区面积增长76.4%,远高于城镇人口50.5%的增长速度。而在“土地财政”方面,1999—2012年,政府土地出让收入从514亿元增加到2.89万亿元。土地出让收入占地方财政收入的比重从1999年的9.2%提高到2009年的51.5%。  三是城镇空间分布与资源承载能力不匹配,不同规模和层级的城镇发展不协调。我国城市的空间形态普遍呈现以主城区为主、“摊大饼”式向外蔓延发展;城市内部铺张浪费和过度密集并存,老城区过度拥挤,新城区贪大求洋;城市交通拥挤从特大城市向一般城市迅速蔓延,“城市病”逐步加重。  四是城市水资源短缺和空气污染等问题突出,资源和环境压力逐步加大。当前,支撑城镇化加速发展的资源利用方式已难以为继。我国有69个资源枯竭型城市,占118个资源型城市的58.5%;400多个缺水城市,占661个城市的三分之二以上;500个大型城市中,只有不到1%的城市达到世界卫生组织空气质量标准。资源的粗放利用及其导致的环境退化是城镇化面临的重大挑战。  城镇化不是灵丹妙药,而是把双刃剑。如果我国城镇化目标明确、方向对头,走出一条新路,将有利于释放内需,有利于提高劳动生产率,有利于破解城乡二元结构,有利于促进社会公平和共同富裕;如果急于求成,片面追求统计意义上的城镇化率,则会面临巨大风险。  正是基于以上我国城镇化发展的现状,报告提出“中国要推进高效、包容、可持续的城镇化”,从而化解城镇化进程中的风险,真正释放城镇化扩大内需的潜力,促进经济稳定增长,让百姓过上幸福和谐的生活。  坚持问题导向,推进重点领域和关键环节的改革  中国经济时报:报告提出,构建新型城镇化模式有六大优先改革领域,包括土地管理制度、户籍制度、城市融资、城市规划等。城镇化是一个大课题,涉及到经济、社会发展的方方面面,也正因此,与城镇化相关的改革领域众多。那么,为何优先选择这些领域进行改革?又该如何推进这些改革?  韩俊:新型城镇化既是发展问题,更是改革问题。我们必须始终坚持把改革创新贯穿新型城镇化的各个环节,有效激发各类市场主体活力,提高资源配置效率,进一步解放和发展社会生产力。  在城镇化推进过程中,要坚持问题导向,推进重点领域和关键环节的改革。  首先,土地制度改革是推进城镇化绕不过去的难题。当前,我国耕地保护难度大,建设用地矛盾突出,违法违规用地易发多发,用地粗放浪费严重。  要按照守住底线、试点先行的原则稳步推进土地制度改革;建立工商企业租赁农户承包耕地准入和监管制度,防止农村土地过度集中于少数人手中,挤压农民就业空间;稳妥开展承包地、宅基地“两权”抵押贷款;解决好土地资源更加高效利用、土地增值收益更加公平分配问题等。  其次,要加快户籍制度改革,解决农业转移人口在城镇落户问题。我认为,户籍制度改革的方向应该是注重社会公平,逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖,逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇和差距,保障外来人口与本地居民平等享有基本公共服务,逐步创造居民自由迁徙的公平环境,还原户籍的人口登记功能。  要全面放开建制镇和小城市落户限制,有序开放中等城市落户限制,合理确定大城市落户条件,严格控制特大城市人口规模;全面推行流动人口居住证制度,梯度赋予农民工同等权利;推进农业转移人口市民化要坚持自愿、分类、有序。  第三,推进财税体制和投融资体制改革,解决城镇化的资金保障问题。最近的一系列研究给出的到2020年城镇化融资需求在20万亿元—50万亿元之间。国务院发展研究中心的两个课题分别预测的结果是:21.84万亿元(基于市民化人均成本的测算)和27.15万亿元(基于投资需求的测算)。按照现行的办法,城镇化的庞大投资需求难以满足。因为地方融资平台风险偏大,融资能力难以扩大;市政债发行尚存在法律等方面的限制,约束机制也没有建立起来;在现行体制下民间资金很难进入基础设施投资领域。  在这种背景下,我国要建立多元可持续的资金保障机制,比如加强对地方融资平台的风险管控、扩大市政债发行规模、允许民间资本参与受限制产业的投资等;进一步改善税收结构,比如加快房产税立法并适时推进改革、用增值税代替服务业的营业税等;合理划分中央与地方在农民工公共服务支出上的责任,建立财政转移支付与农业转移人口市民化挂钩机制。  第四,推进规划体制改革,解决好“一张蓝图干到底”的问题。  在推进城镇化的过程中,要坚持科学规划,提高城镇建设水平。要依托现有山水脉络等独特风光,让城市融入自然;要保护和弘扬传统文化,延续城市历史文脉;要注意保留村庄原始风貌,慎砍树、不填湖、少拆房,尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。  要推进以人为核心的城镇化,提高城市的宜居性。这就要求我们要改革规划管理方式、控制城市蔓延;加强规划的科学性,推进多规融合;完善规划制定中的公众参与。

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